[23 декабря 2009 г.] Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности и целевого использования средств бюджета Ставропольского края, направленных на реализацию ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы»
УТВЕРЖДАЮ
Председатель Счетной палаты
Ставропольского края
А.А. Колесников
23 декабря 2009 г.
ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности и целевого использования средств бюджета Ставропольского края, направленных на реализацию ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы»
Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.24 плана работы Счетной палаты Ставропольского края на 2009 год, распоряжение председателя Счетной палаты Ставропольского края от 12 октября 2009 года № 33.
Цель контрольного мероприятия: проверка эффективности и целевого использования средств бюджета Ставропольского края, направленных на реализацию ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы».
Предмет контрольного мероприятия: документы, подтверждающие выполнение мероприятий ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы».
Объекты контрольного мероприятия:
- министерство сельского хозяйства Ставропольского края;
- комитет Ставропольского края по государственному заказу;
- государственное унитарное предприятие Ставропольского края «Ставропольский центр государственного мониторинга природных ресурсов» (далее – ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР»);
- федеральное государственное учреждение государственный центр агрохимической службы «Ставропольский» (далее – ФГУ ГЦАС «Ставропольский»);
- общество с ограниченной ответственностью Научно-производственный эколого-агрохимический центр «Ставропольский» (далее – ООО НПЭАЦ «Ставропольский»);
- общество с ограниченной ответственностью научно-производственное предприятие «Наука. Практика. Коммерция» (далее – ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция»);
- общество с ограниченной ответственностью «СтавропольЛесПроект» (далее – ООО «СтавропольЛесПроект»);
- открытое акционерное общество «Ставропольский научно-иссле-довательский и проектно-изыскательский институт по землеустройству» (далее – ОАО «СтавропольНИИгипрозем»);
- общество с ограниченной ответственностью «Ставропольская землеустроительная компания» (далее – ООО «Ставропольземком»);
- общество с ограниченной ответственностью научно-производственное предприятие «Экозем» (далее – ООО НПП «Экозем»);
Проверяемый период: 2006-2008 годы.
Перечень оформленных актов:
По результатам контрольного мероприятия составлен акт проверки эффективности и целевого использования средств бюджета, выделенных в 2006-2008 годах на выполнение мероприятий ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы». В ходе проведения контрольного мероприятия оформлено 9 актов встречных проверок, материалы которых использованы при написании акта контрольного мероприятия.
Отчет Счетной палаты Ставропольского края (далее – Счетная палата) составлен с учетом разногласий, представленных министерством сельского хозяйства Ставропольского края к акту проверки от 04 декабря 2009 года.
Результаты контрольного мероприятия.
Общие сведения
Министерство сельского хозяйства Ставропольского края (далее – Министерство) является органом исполнительной власти Ставропольского края, проводящим государственную политику, осуществляющим в пределах своей компетенции управление и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса Ставропольского края.
Основные задачи и полномочия Министерства определены Положением о министерстве сельского хозяйства Ставропольского края, утвержденным постановлением Губернатора Ставропольского края от 24.03.2008 № 205.
Министерство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляло реализацию мероприятий ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы».
1. Анализ нормативных правовых актов, обосновывающих выделение бюджетных средств на реализацию мероприятий ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы».
Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения является общегосударственной задачей и естественным условием интенсификации земледелия, способствует росту урожайности, увеличивает ценность земли и имеет важное природоохранное значение.
По данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю (далее – Ставропольстат) в Ставропольском крае по состоянию на 01.01.2009 на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится 5787,9 тыс. га или 87,5 % территории края. Более 92 % пахотных земель характеризуется низким содержанием органического вещества. В среднем по Ставропольскому краю площади с низким содержанием гумуса ежегодно увеличиваются на 1 %. Такое положение усугубляется незначительными объемами агрохимических и мелиоративных мероприятий.
В рамках реализации федеральной целевой программой «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы» и распоряжения Губернатора Ставропольского края от 11.08.2005 № 332-р «О перечне краевых целевых и ведомственных целевых программ, принимаемых к разработке в 2005 году» приказом Министерства от 15.12.2005 № 274 утверждена ведомственная целевая программа «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы» (далее – Программа).
Государственным заказчиком и разработчиком Программы определено министерство сельского хозяйства Ставропольского края.
Исполнителями Программы выступали Министерство и организации, определяемые на конкурсной основе.
В целях правового регулирования деятельности в области обеспечения плодородия земель в Ставропольском крае принят Закон Ставропольского края от 15.05.2006 № 31-кз «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае» (далее – Закон СК от 15.05.2006 № 31-кз).
Закон СК от 15.05.2006 № 31-кз определил основные направления государственной политики и полномочия органов законодательной и исполнительной власти Ставропольского края в области обеспечения плодородия земель, установил конкретные права и обязанности землепользователей.
Распоряжением Правительства Ставропольского края от 13.04.2007 № 108-рп «О мерах по реализации Закона Ставропольского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае» (далее – распоряжение ПСК № 108-рп) Министерству поручено обеспечить реализацию Закона.
Согласно распоряжению ПСК № 108-рп Министерству необходимо проводить мероприятия по консервации земель, осуществлять контроль за безопасным обращением агрохимикатов и пестицидов, используемых для воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, подготовить соответствующие нормативные правовые акты.
Однако Министерством не в полной мере исполнено распоряжение ПСК № 108-рп.
Не разработаны следующие нормативно-правовые акты:
- порядок ведения и выдачи паспорта качества почв земельного участка;
- правила трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края;
- нормативы плодородия земель сельскохозяйственного назначения и режимов экологической безопасности использования земельных участков.
В результате работы по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляются в недостаточных объемах, обязанности землепользователями по проведению указанных работ не исполняются.
Порядок формирования, хранения и использования информационного ресурса о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения утвержден приказом Министерства только 23.01.2009 № 03. Однако до настоящего времени информационный ресурс Министерством не создан, что не позволяет муниципальным образованиям, сельскохозяйственным организациям оперативно использовать информацию о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения для производственных целей, а Министерству эффективно использовать материалы, полученные за период реализации Программы.
Следует отметить, что Программа не скоординирована с федеральной целевой программой «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы» в части проведения агрохимических и мелиоративных мероприятий за счет средств бюджета Ставропольского края. Проведение этих мероприятий предусмотрено также статьей 9 Закона СК от 15.05.2006 № 31-кз и является одной из форм государственной поддержки по повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Бюджетные ассигнования в рамках реализации Программы ежегодно предусматривались Законом Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на соответствующий финансовый год.
Первоначальный объем финансирования по Программе составлял 170 388,0 тыс. рублей, в том числе: 158 388,0 тыс. рублей – средства бюджета Ставропольского края (далее – средства краевого бюджета) и 12 000,0 тыс. рублей – внебюджетные источники.
За период реализации Программы государственным заказчиком – Министерством проведены две корректировки Программы в соответствии с Порядком разработки и реализации краевых целевых и ведомственных целевых программ (далее – Порядок), утвержденным постановлением Губернатора Ставропольского края от 11.02.2005 № 57.
Однако в нарушение пункта 3.2. Порядка, Министерством не внесены изменения в части уменьшения бюджетных назначений на 13 696,1 тыс. рублей, утвержденные Законом Ставропольского края от 14.11.2008 № 84-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «О бюджете Ставропольского края на 2008 год».
Таким образом, вышеназванные нарушения, указывают на недостатки в работе Министерства в части организации управления Программой и обеспечения контроля за ходом ее выполнения.
В целом на реализацию программных мероприятий за 2006-2008 годы из бюджета Ставропольского края направлено 139 598,1 тыс. рублей или 88,1 % к первоначально утвержденному объему программных назначений.
2. Проверка соблюдения действующего законодательства о размещении заказов для государственных нужд при исполнении мероприятий ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы».
Для реализации мероприятий Программы Министерством в 2006-2008 годах заключено 115 государственных контрактов.
В ходе проверки соблюдения законодательства Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг установлены нарушения и недостатки.
По итогам проведенного открытого конкурса Министерством с ООО НПЭА «Центр «Ставропольский» заключен государственный контракт от 12.07.2006 № 09-15/18 на выполнение работ по мониторингу гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора в 2006 году на сумму 13 539,6 тыс. рублей.
Согласно подпункту 3.1. пункта 3 «Состав работ и выходные материалы» технического задания, являющегося приложением № 1 к данному государственному контракту, сплошное почвенно-агрохимическое обследование требовалось провести на площади 240,3 тыс. га в 33 хозяйствах края, что соответствует извещению, конкурсной документации и конкурсной заявке ООО НПЭА «Центр «Ставропольский».
Дополнительным соглашением от 14.11.2006 № 1 к государственному контракту от 12.07.2006 № 09-15/18 Министерством добавлены работы по сплошному почвенно-агрохимическому обследованию на площади 20,1 тыс. га в двух хозяйствах, ранее не оговоренных государственным контрактом, в том числе:
- ОАО «АгРосХлебопродукт» (Ипатовский район) – 18,0 тыс. га;
- ОАО «Солнечный» (Изобильненский район) – 2,1 тыс. га.
При этом цена контракта увеличилась на 674,7 тыс. рублей.
Следует отметить, что конкурсной документацией предусмотрено, что заказчик по согласованию с поставщиком в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на 5% объем работ, предусмотренных контрактом. Однако дополнительным соглашением от 14.11.2006 № 1 к государственному контракту от 12.07.2006 № 09-15/18 Министерством объем работ увеличен на 8,4 процента.
Тем самым Министерством, в нарушение частей 4 и 5 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ, неправомерно изменены условия исполнения государственного контракта.
В результате бюджетные средства в сумме 674,7 тыс. рублей использованы Министерством с нарушениями принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На выполнение работ по оценке влияния баланса гумуса и питательных элементов Министерством заключен государственный контракт от 17.08.2006 № 09-15/22 с ФГОУ ВПО «Ставропольский ГАУ» на сумму 1 049,6 тыс. рублей. Срок выполнения работ – до 02 октября 2006 года.
В нарушение части 5 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ, Министерством дополнительным соглашением неправомерно изменены условия исполнения государственного контракта (продлен срок выполнения работ до 15.11.2006).
При этом в нарушение части 9 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ Министерством не были приняты меры гражданско-правовой ответственности за неисполнение ФГОУ ВПО «Ставропольский ГАУ» обязательств предусмотренных государственным контрактом в срок.
За выполненные работы по государственному контракту от 17.08.2006 № 09-15/22 ФГОУ ВПО «Ставропольский ГАУ» предъявлены Министерству акты сдачи-приемки выполненных работ:
- от 22.11.2006 № 1 на сумму 571,3 тыс. рублей;
- от 23.11.2006 № 2 на сумму 478,3 тыс. рублей.
Таким образом, подрядчиком работы выполнены на 51 день позже срока, первоначально предусмотренного контрактом (02.10.2006).
В результате неприменения штрафных санкций, предусмотренных государственным контрактом, недопоступление в краевой бюджет составило 17,7 тыс. рублей.
При проведении проверки установлено размещение Министерством в 2006 году заказа путем запроса котировок на поставку одноименных услуг на сумму более 250 тыс. рублей, подлежащую уплате в течение квартала.
На выполнение проектно-изыскательских работ с разработкой проектно-сметной документации по проведению рубок ухода в существующих защитных лесных насаждениях вдоль трасс автомобильных дорог А-154 на участках Ставрополь-Невинномысск, Ставрополь-Грачевка, по итогам запроса котировок цен Министерством с ООО «Ставропольземком» заключен государственный контракт от 24.11.2006 № 11-24/1П на сумму 212,3 тыс. рублей.
Одновременно, по итогам запроса котировок цен Министерством с ООО «Ставропольземком» заключен государственный контракт от 24.11.2006 № 11-24/2П на сумму 170,1 тыс. рублей на выполнение проектно-изыскательских работ с разработкой проектно-сметной документации по проведению рубок ухода в существующих защитных лесных насаждениях вдоль трасс автомобильных дорог Р-269 на участке Ставрополь-Донское.
Таким образом, Министерством размещены заказы на выполнение одноименных услуг путем запроса котировок на сумму 382,4 тыс. рублей, что является нарушением части 3 статьи 42 Федерального закона № 94-ФЗ.
На выполнение программных мероприятий по мониторингу гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора по итогам проведенного комитетом Ставропольского края по государственному заказу (далее – Комитет) открытого конкурса Министерством с ООО НПЭА «Центр Ставропольский» заключен государственный контракт от 04.07.2007 № 72 на сумму 11 459,3 тыс. рублей. Срок выполнения работ – 15.12.2007.
Кроме того, на выполнение подобных работ по мониторингу гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора Министерством заключен государственный контракт от 04.09.2007 № 114 с ФГУ ГЦАС «Ставропольский» на сумму 5 913,7 тыс. рублей.
Государственный контракт от 04.09.2007 № 114 заключен Министерством неправомерно со ссылкой на пункт 6 части 2 статьи 55 Федерального закона № 94-ФЗ, предусматривающий возможность заключения государственного контракта с единственным поставщиком, если «возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно».
Согласно разъяснениям министерства экономического развития Российской Федерации к непреодолимой силе относятся чрезвычайные события, такие как землетрясение, извержение вулкана, наводнение, засуха, ураган, цунами, сель, а также военные действия, эпидемии, крупномасштабные забастовки и другие обстоятельства, при наличии которых нормальный ход развития отношений невозможен из-за их чрезвычайности и непредотвратимости при данных условиях. Они характеризуются непредсказуемостью или неопределенностью во времени наступления и неоднозначностью последствий, могут вызвать человеческие жертвы и нанести материальный ущерб.
Каких-либо конкретных обстоятельств, указывающих на наличие «непреодолимой силы» при заключении государственных контрактов, Министерством не представлено.
В нарушение частей 4 и 5 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ, Министерством в 2008 году неправомерно изменены условия исполнения пяти государственных контрактов.
Так, дополнительными соглашениями, к государственным контрактам от 15.08.2008 №№ 139, 140, 141,142, 144 заключенным Министерством с ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» и от 18.11.2008 № 250 заключенным с ФГУ ГЦАС «Ставропольский», соответственно увеличена цена за единицу работ и объемы работ на землях муниципального образования, изначально не предусмотренного контрактом.
В результате по указанным государственным контрактам бюджетные средства на сумму 429,7 тыс. рублей использованы Министерством с нарушением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
3. Эффективное и целевое использование средств краевого бюджета министерством сельского хозяйства Ставропольского края, в рамках выполнения мероприятий Программы.
Целью государственной политики в области сохранения и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, создания условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции является восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий.
Основной целью ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы», разработанной Министерством, являлось обеспечение сохранения и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения и создание на этой основе благоприятных условий для устойчивого социально-экономического развития агропромышленного комплекса края.
В разделе 1 Программы «Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами» изложена достаточно тревожная ситуация с качественным состоянием земельного фонда края. Наблюдается не только уменьшение плодородия почв, но и ускоряющиеся темпы деградации земель, что может привести к кумулятивному накоплению негативных явлений и обвальному их проявлению.
Сложившееся положение вещей в значительной мере является следствием изменения экономической ситуации в сельском хозяйстве.
Ухудшение материально-технической базы и недостаток финансовых средств подавляющего большинства сельскохозяйственных организаций привели к снижению общего уровня культуры земледелия. С целью сокращения производственных затрат сельскохозяйственные товаропроизводители вынуждены применять упрощенные технологии производства с нарушением оптимальной структуры посевов, сокращать объемы работ по сохранению и повышению плодородия почв.
Поэтому важным элементом по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения является государственная поддержка сельских товаропроизводителей – прямая бюджетная поддержка на приобретение минеральных и органических удобрений, химических средств защиты растений, на проведение мероприятий по агрохимическому обслуживанию земель сельскохозяйственного назначения, агролесомелиоративные мероприятия.
Однако в этих условиях при планировании программных мероприятий Министерством более 50 процентов бюджетных средств было направлено не на выполнение практических мероприятий по повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а на проведение мероприятий по мониторингу плодородия земель и дистанционному зондированию земель, носящих информационный и научно-исследовательский характер.
Так на реализацию программных мероприятий за 2006-2008 годы из бюджета Ставропольского края направлено 139 598,1 тыс. рублей, в том числе:
- на мониторинг плодородия земель – 70 223,4 тыс. рублей или 50,4 %;
- на дистанционное зондирование земель – 7 105,0 тыс. рублей или 5 %;
- на агролесомелиоративные мероприятия – 62 269,7 тыс. рублей или 44,6 процента.
Мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения – комплексная система наблюдений за состоянием плодородия земель сельскохозяйственного назначения для своевременного выявления изменений состояния почв, оценки этих изменений, прогноза и выработки рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов.
В рамках реализации Программы мониторинг плодородия земель в крае осуществлялся по следующим направлениям:
- мониторинг почвенного покрова;
- мониторинг гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора;
- мониторинг биологической активности почв;
- агроэкологический мониторинг загрязнения земель;
- мониторинг земель, подверженных эрозии;
- мониторинг земель, подверженных засолению;
- мониторинг земель, подверженных подтоплению, переувлажнению и заболачиванию;
- мониторинг состояния сенокосов и пастбищ;
- оценка баланса гумуса и питательных элементов;
- оценка влияния технологий и систем земледелия на плодородие почв и агроландшафтов;
- определение совокупного показателя плодородия почв земельных участков;
- актуализация информационных ресурсов о состоянии плодородия земель;
- совершенствование законодательной и другой нормативной базы мониторинга плодородия земель.
Планирование объектов для проведения мониторинга плодородия земель осуществлялось исходя из данных карты-схемы проведения почвенно-агрохимических обследований в границах муниципальных образований Ставропольского края, списка сельхозпредприятий по годам обследования с отражением дат последних обследований, предоставленных в Министерство ФГУ ГЦАС «Ставропольский», с учетом заявок, поступающих от самих сельскохозяйственных предприятий (письмо Министерства от 02.12.2009 № 03-08-19/5851).
Ежегодно, за исключением 2006 года, Министерством утверждался пообъектный план проведения мониторинга плодородия земель по видам мониторинга с перечнем сельскохозяйственных предприятий, на землях которых намечались обследования, однако протоколы рассмотрения и утверждения пообъектных планов в ходе проведения проверки Министерством не представлены.
Согласно Методическим указаниям по проведению комплексного мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ставропольского края, утвержденным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству по Ставропольскому краю и Министерством 23.01.2002, все виды мониторинга, как правило, включают в себя проведение подготовительных, полевых, лабораторных и камеральных работ.
За проверяемый период наибольший объем финансирования в сумме 40 189,5 тыс. рублей пришелся на мероприятия по мониторингу гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора.
Итоговые материалы мониторинга гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора содержат: динамику гумусного состояния и питательных веществ, диаграммы содержания и распределения питательных веществ в метровом слое почв, рекомендации по сохранению и повышению плодородия почв, применению средств химизации, диагностике минерального питания растений, атласы картограмм и агрохимические паспорта полей.
Однако, несмотря на то, что материалы данного мониторинга содержат полную картину гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора, Министерством программными мероприятиями были запланированы и профинансированы в сумме 2 644,7 тыс. рублей аналогичные работы по оценке баланса гумуса и питательных элементов.
Кроме того следует отметить, что баланс гумуса и питательных элементов в зависимости от множества факторов варьирует в значительных пределах, поэтому при его оценке необходимо учитывать гумификацию растительных остатков, минерализацию под культурами, вид возделываемой культуры, механический состав почвы и другие показатели, полученные по конкретному хозяйству под возделывание определенной сельскохозяйственной культуры. При этом Министерством не представлены к проверке заявки сельскохозяйственных товаропроизводителей на выполнение данного вида работ и сведения об их востребовании.
Также, по мнению Счетной палаты проведение мониторинга биологической активности почв на сумму 1 257,9 тыс. рублей, в рамках Программы нецелесообразно, поскольку, являясь интегральным показателем «здоровья» почвы, он дает общую картину: на сколько пахотные почвы утратили биологическую активность по сравнению с естественным состоянием по выделению углекислоты, потреблению кислорода, интенсивности образования тепловой энергии организмами почвы. Эти показатели носят исключительно научный, информационный характер, его результаты не применимы сельскохозяйственными товаропроизводителями на практике.
Следует отметить невостребованность материалов отдельных видов мониторинга и разработанных в рамках Программы методических рекомендаций.
При проверке использования средств краевого бюджета, направленных Министерством на ведение мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения установлено, что в 2006-2008 годах исполнителями мероприятий Программы являлись 7 организаций, выбранных по итогам проведенных Комитетом конкурсных процедур, в том числе:
- общество с ограниченной ответственностью научно-производственное предприятие «Меридиан +» (г. Москва) (далее – ООО НПАП «Меридиан +»);
- федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ставропольский государственный аграрный университет» (далее – ФГОУ ВПО «Ставропольский ГАУ»);
- ФГУ ГЦАС «Ставропольский»;
- ООО НПЭАЦ «Ставропольский»;
- ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция»;
- ОАО «СтавропольНИИгипрозем»;
- ООО НПП «Экозем».
В 2006-2008 годах Министерством на исполнение работ по мониторингу земель сельскохозяйственного назначения и дистанционному зондированию земель Ставропольского края в рамках реализации мероприятий Программы заключено государственных контрактов на общую сумму 77 328,4 тыс. рублей, в том числе с ФГУ ГЦАС «Ставропольский», ООО НПЭАЦ «Ставропольский», ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» на сумму 65 379,4 тыс. рублей, что составляет 84,5 процента.
Взаимозависимость указанных предприятий приведена на схеме:
 |
В ходе встречных проверок, проведенных в ФГУ ГЦАС «Ставропольский», ООО НПЭАЦ «Ставропольский», ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция», ОАО «СтавропольНИИгипрозем» и ООО НПП «Экозем», установлены многочисленные нарушения и недостатки при выполнении подрядчиками работ по мониторингу земель сельскохозяйственного назначения.
Заказы на оказание услуг для государственных нужд в проверяемом периоде Министерством размещались под уже выполненные работы заранее известными организациями, что противоречит требованиям части 1 статьи 1 Федерального закона № 94-ФЗ, направленного на эффективное использование бюджетных средств, совершенствование деятельности органов государственной власти, развитие добросовестной конкуренции в сфере размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Так, при размещении заказа в 2006-2008 годах на проведение мониторинга земель, подверженных эрозии, извещением, конкурсной документацией и государственным контрактом предусматривалось провести оценку потенциальных потерь почвы и определить фактические потери почвенной массы, гумуса и питательных веществ от ветровой и водной эрозии по 26 районам края по периодам: сентябрь предшествующего года – февраль текущего, март – апрель, июнь – август.
Однако государственные контракты на выполнение мониторинга Министерством заключены значительно позже:
- в 2006 году – с ФГОУ ВПО «Ставропольский ГАУ» 19 сентября;
- в 2007 году – с ООО НПАП «Меридиан +» 9 июля;
- в 2008 году – с ООО НПП «Экозем» 18 ноября, при этом работы должны быть выполнены в течение одного дня со дня заключения государственного контракта, т.е. до 19 ноября 2008 года.
Также, на выполнение мониторинга состояния сенокосов и пастбищ Министерством государственные контракты заключены:
- в 2006 году – с ОАО «СтавропольНИИгипрозем» 21 августа;
- в 2007 году – с ООО НПАП «Меридиан +» 9 июля;
- в 2008 году – с ОАО «СтавропольНИИгипрозем» 15 августа.
Конкурсной документацией и государственным контрактом определено проведение полевых работ путем установления полигонов для постоянного ведения мониторинга, описания растительности каждого полигона в течение вегетационного периода (май-сентябрь). При проверке представлены документы, подтверждающие начало выполнения работ по мониторингу с мая месяца.
Указанные факты свидетельствуют о том, что Министерством размещение заказов осуществлялось под уже выполненные работы.
Аналогично на выполнение работ по мониторингу почвенного покрова Министерством с ФГУ ГЦАС «Ставропольский» заключен государственный контракт от 04.07.2007 № 73. Согласно полевым журналам описания почв и почвенным картам, подтверждающим выполнение работ на территории муниципального образования села Рагули Апанасенковского района, работы проводились с 27.06.2007 по 14.07.2007 года, т.е. работы начали выполняться раньше даты заключения государственного контракта.
В ходе встречных проверок установлено, что у подрядчиков отсутствуют документы, подтверждающие фактическое проведение работ, предусмотренных заключенными с Министерством государственными контрактами. При этом документально не подтвержденные работы подрядчиками в проверяемом периоде предъявлялись к оплате Министерству, которым, в результате отсутствия должного контроля, данные работы принимались и оплачивались.
Так, у ООО НПЭАЦ «Ставропольский» отсутствуют документы подтверждающие проведение подготовительных, полевых, лабораторных работ по мониторингу гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора по государственным контрактам от 12.07.2006 № 09-15/18 и от 04.07.2007 № 72 на сумму 14 214,3 тыс. рублей и 11 459,3 тыс. рублей соответственно.
ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» по государственному контракту от 15.08.2008 № 141 на сумму 572,0 тыс. рублей проведение лабораторных анализов образцов почв и воды при проведении мониторинга земель, подверженных засолению, документально не подтверждено, что ставит под сомнение факт их выполнения.
На выполнение мониторинга биологической активности почв в 2006 и 2007 годах Министерством с ФГУ ГЦАС «Ставропольский» заключены государственные контракты от 06.07.2006 № 09-15/14 на сумму 471,9 тыс. рублей и от 04.07.2007 № 71 на сумму 422,8 тыс. рублей.
Условиями государственных контрактов предусматривалось проведение анализов по активности дегидрогеназы фотоколориметрическим методом по отобранным пробам почв с определенных участков.
В ходе встречной проверки установлено, что лабораторией ФГУ ГЦАС «Ставропольский» проведение анализов по активности дегидрогеназы не осуществлялось. Согласно представленному в Министерство отчету о результатах работ по биологической активности почв по каждому хозяйству, анализы по активности дегидрогеназы фотоколориметрическим методом проводились в лабораториях кафедры экологии и природопользования РГУ (г. Ростов-на-Дону).
Согласно смет на проектно-изыскательские работы №№ 6-10, являющихся приложениями к сводной смете государственного контракта от 06.07.2006 № 09-15/14, заключенному Министерством с ФГУ ГЦАС «Ставропольский», и смете № 2 к дополнительному соглашению по данному контракту, стоимость определения дегидрогеназы составляет 113,6 тыс. рублей.
В 2007 году по государственному контракту от 04.07.2007 № 71, согласно Типовым нормам выработки и расценки на работы, выполняемые проектно-изыскательскими центрами и станциями агрохимической службы, М., ЦИНАО, 1994 г., утвержденными Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, и письма Упрхимзащиты от 07.10.2003 № 36-03-03/741, стоимость одного анализа по активности дегидрогеназы составляет 373,70 рубля. Подрядной организации следовало провести 240 анализов, что в сумме составляет 89,7 тыс. рублей.
Фактическое проведение данных анализов в 2006-2007 годах ФГУ ГЦАС «Ставропольский» самостоятельно или субподрядной организацией документально не подтверждено.
В 2008 году на выполнение мониторинга биологической активности почв Министерством заключен государственный контракт от 15.08.2008 № 146 с ОАО «СтавропольНИИгипрозем» на сумму 353,8 тыс. рублей. Техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью данного государственного контракта, предусмотрено проведение работ по мониторингу биологической активности почв сплошным обследованием на площади 26,2 тыс. га, в следующих муниципальных образованиях:
1. МО Цимлянского сельсовета Шпаковского района – 10,0 тыс. га.
2. МО Вознесеновского сельсовета Апаносенковского района – 11,0 тыс. га.
3. МО Орловского сельсовета Кировского района – 5,2 тыс. га.
При этом документально не подтверждено выполнение работ по мониторингу биологической активности почв на территории МО Цимлянского сельсовета Шпаковского района на площади 10,0 тыс. га на сумму 106,1 тыс. рублей, что ставит под сомнение достоверность показателей мониторинга биологической активности почв, приведенных в представленном Министерству отчете.
В 2008 году Министерством с ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» на выполнение работ по мониторингу почвенного покрова заключен государственный контракт от 15.08.2008 № 144 на сумму 2 254,6 тыс. рублей (с учетом дополнительного соглашения).
В ходе встречной проверки ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» фактическое проведение работ по мониторингу почвенного покрова документально не подтверждено.
Аналогично, документально не подтверждено проведение ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» работ по мониторингу гумусного состояния, наличия питательных веществ и реакции почвенного раствора, предусмотренных государственным контрактом от 15.08.2008 № 142 на сумму 8 602,2 тыс. рублей (с учетом дополнительного соглашения).
Таким образом, в результате отсутствия должного контроля, Министерством приняты и оплачены предъявленные подрядчиками акты сдачи-приемки работ на общую сумму 37 411,8 тыс. рублей, в то время как фактическое выполнение этих работ документально не подтверждено.
В 2007 году на выполнение работ по мониторингу почвенного покрова Министерством с ФГУ ГЦАС «Ставропольский» заключен государственный контракт от 04.07.2007 № 73 на сумму 3 099,0 тыс. рублей.
Согласно представленного ФГУ ГЦАС «Ставропольский» в Министерство акта сдачи-приемки выполненных работ от 12.09.2007 № 2, лабораторные работы по анализу образцов почв выполнены по состоянию на 12.09.2007 на сумму 480,1 тыс. рублей, в следующих территориях муниципальных образований:
- села Белые Копани Апанасенковского района (10,2 тыс. га);
- села Маныческое Апанасенковского района (32,0 тыс. га);
- Золотаревского сельсовета Ипатовского района (20,9 тыс. га);
- Пятигорского сельсовета Предгорного района (0,8 тыс. га).
Акты проверки и приемки лабораторных работ сданы главным специалистом отдела МПП Шкабарда С.Н. и приняты директором ФГУ ГЦАС «Ставропольский» Подколзиным А.И. 05.09.2007 года.
Фактически данные лабораторные работы проводились с привлечением сотрудников ГНУ Ставропольский НИИСХ по договорам подряда, заключенным 01.10.2007:
- на сумму 116,8 тыс. рублей с физическим лицом Куприченковым Михаилом Тимофеевичем, на выполнение лабораторных работ по мониторингу почвенного покрова в муниципальных образованиях села Белые Копани и села Маныческое Апанасенковского района;
- на сумму 60,1 тыс. рублей с физическим лицом Годуновой Евгенией Ивановной на выполнение лабораторных работ по мониторингу почвенного покрова в муниципальных образованиях Золотаревского сельсовета Ипатовского района, Пятигорского сельсовета Предгорного района.
Выполненные лабораторные работы Куприченковым М.Т. и Годуновой Е.И. приняты комиссией согласно акту приема выполненных работ 05.11.2007.
Согласно объяснительной ФГУ ГЦАС «Ставропольский», для проведения лабораторных работ субподрядным способом привлекались специалисты ГНУ Ставропольский НИИСХ. При этом данные работы не подтверждаются документами лабораторных исследований.
Таким образом, при отсутствии должного контроля при приемке выполненных работ, Министерством приняты и оплачены не выполненные лабораторные работы ФГУ ГЦАС «Ставропольский» на момент предоставления акта сдачи-приемки выполненных работ по почвенному покрову от 12.09.2007 № 2 на сумму 480,1 тыс. рублей.
На выполнение агроэкологического мониторинга загрязнения земель в 2006 году с ООО НПЭАЦ «Ставропольский» заключен государственный контракт от 12.07.2006 № 09-15/19 на сумму 926,5 тыс. рублей.
В соответствии со сметами на проектно-изыскательские работы, стоимость проведения анализов почв и лабораторных испытаний основной и побочной растительной продукции составляет 480,1 тыс. рублей.
Ведомости, журналы лабораторных исследований и другие подтверждающие документы у ООО НПЭАЦ «Ставропольский» отсутствуют.
Таким образом, проведение анализов почв и лабораторных испытаний основной и побочной растительной продукции ООО НПЭАЦ «Ставропольский» на сумму 480,1 тыс. рублей документально не подтверждено, что ставит под сомнение факт их выполнения и достоверность отчетных данных.
Следует отметить, что в представленном в Министерство отчете по агроэкологическому обследованию СХП «Виноградное» Буденновского района в отдельных случаях указаны наименования иных сельскохозяйственных предприятий, приводятся данные и показатели других районов края, не имеющих отношения к агроэкологическому обследованию указанного предприятия. Данные факты указывают на низкое качество исполнения договорных обязательств подрядными организациями, и в конечном итоге, на отсутствие контроля со стороны Министерства при приемке материалов от исполнителей, а также неприменение заказчиком мер гражданско-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение договорных обязательств.
В результате, ООО НПЭАЦ «Ставропольский» предъявлены к оплате документально не подтвержденные работы на сумму 480,1 тыс. рублей по проведению анализов почв и лабораторных испытаний основной и побочной растительной продукции, а Министерством, в результате отсутствия должного контроля, данные работы приняты и оплачены, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Аналогично, ООО НПЭАЦ «Ставропольский» предъявлены к оплате документально не подтвержденные работы на сумму 806,9 тыс. рублей по проведению лабораторных анализов образцов почв и воды, предусмотренные государственным контрактом от 12.07.2006 № 09-15/20 на проведение работ по мониторингу земель, подверженных засолению.
При этом Министерством, в результате отсутствия должного контроля, данные работы приняты и оплачены, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В 2007 году на выполнение работ по мониторингу земель, подверженных засолению, Министерством заключен государственный контракт от 09.07.2007 № 79 с ООО НПАП «Меридиан +» на сумму 810,0 тыс. рублей.
Техническим заданием предусмотрено проведение наблюдения за развитием процессов засоления почв на площади 1200 га на четырех постоянных ключевых участках площадью 300 га каждый, расположенных на территории следующих муниципальных образований:
- МО Красноярского сельсовета Андроповского района;
- МО станицы Лысогорской Георгиевского района;
- МО села Ачикулак Нефтекумского района;
- МО Орловского сельсовета Буденновского района.
По завершении работ ООО НПАП «Меридиан +» требовалось предоставить Министерству в одном экземпляре на электронном или бумажном носителе отчет по теме «Оценка развития процессов засоления почв Ставропольского края по результатам наблюдения на ключевых участках в 2007 году» и карты засоленности почв ключевых участков.
Накладной от 14.12.2007 № 6 материалы мониторинга земель, подверженных засолению, ООО НПАП «Меридиан +» переданы Министерству по всем предусмотренным государственным контрактом направлениям, за исключением отчета по проведению работ по наблюдению за развитием процессов засоления почв на площади 300 га МО Красноярского сельсовета Андроповского района.
Согласно смете на выполнение работ, являющейся приложением 2 к государственному контракту, стоимость работ по наблюдению за развитием процессов засоления почв на ключевых участках на 1 га составляет 254,3 рубля. Таким образом, ООО НПАП «Меридиан +» не представили Министерству результаты работ по мониторингу земель, подверженных засолению, на площади 300 га МО Красноярского сельсовета Андроповского района на сумму 76,3 тыс. рублей.
В результате, ООО НПАП «Меридиан +» предъявлены к оплате не выполненные работы на сумму 76,3 тыс. рублей по мониторингу земель, подверженных засолению, которые Министерством приняты и оплачены, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На выполнение в 2006 году работ по мониторингу состояния сенокосов и пастбищ Министерством с ОАО «СтавропольНИИгипрозем» заключен государственный контракт от 21.08.2006 № 09-15/23 на сумму 317,7 тыс. рублей.
Техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью данного государственного контракта, мониторинг состояния сенокосов и пастбищ определено осуществить оперативным контролем посредством проведения геоботанического обследования территории естественных кормовых угодий Красногвардейского района на площади 22,3 тыс. га. В ходе подготовительной работы следовало провести сбор и изучение планово-картографических, геоботанических, почвенных материалов, изучить природные условия Красногвардейского района.
В ходе проведения встречной проверки установлено, что согласно представленных первичных документов (приказы на командировки, авансовые отчеты работников) подготовительные и полевые работы по мониторингу состояния сенокосов и пастбищ Красногвардейского района по государственному контракту от 21.08.2006 № 09-15/23 не проводились, исполнялись работы, по межеванию невостребованных долей в Кочубеевском районе, работы по инвентаризации невостребованных долей в Ипатовском районе, работы по актуализации оценки невостребованных долей в Благодарненском районе, что не предусматривалось условиями государственного контракта.
Согласно отчетов о выполнении смет № 1 и № 2 стоимость подготовительных работ и полевого геоботанического обследования кормовых угодий составила 291,1 тыс. рублей.
К проверке представлен акт сдачи-приемки выполненных работ в 2006 году по мониторингу состояния сенокосов и пастбищ от 30.11.2006 на сумму 317,7 тыс. рублей.
Накладной без номера и даты материалы по мониторингу состояния сенокосов и пастбищ Красногвардейского района ОАО «СтавропольНИИгипрозем» переданы Министерству.
Таким образом, ОАО «СтавропольНИИгипрозем» предъявлены к оплате документально не подтвержденные работы на сумму 317,7 тыс. рублей по мониторингу состояния сенокосов и пастбищ, предусмотренные государственным контрактом от 12.07.2006 № 09-15/23, а Министерством, в результате отсутствия должного контроля, данные работы приняты и оплачены, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Следует отметить, Министерством изначально условиями государственных контрактов не предусматривалось проведение контроля со стороны заказчика при приемке выполненных работ по мероприятиям Программы, что давало возможность подрядчикам исполнять работы некачественно и не в полном объеме.
На выполнение работ по мониторингу земель, подверженных эрозии в 2006 году Министерством с ФГОУ ВПО «Ставропольский ГАУ» заключен государственный контракт от 19.09.2006 № 09-15/31 на сумму 690,0 тыс. рублей.
Государственным контрактом предусмотрено проведение инвентаризации земель, подлежащих консервации в Изобильненском районе на площади 193,5 тыс. га, на сумму 116,1 тыс. рублей.
Следует отметить, что паспортом Программы при мониторинге земель, подверженных эрозии, предусматривалось ежегодное проведение следующих мероприятий:
- наблюдение за годовым и сезонным ходом эрозийных процессов на всей площади 5,7 млн. га по всем почвенно-климатическим зонам и административным подразделениям;
- оперативный контроль на площади до 100 тыс. га;
- наблюдение на постоянных полигонах (ключевых участках, опытных полях, охраняемых зонах) на площади до 10 тыс. га.
Таким образом, направление Министерством бюджетных средств в сумме 116,1 тыс. рублей на проведение инвентаризации земель, подлежащих консервации в Изобильненском районе на площади 193,5 тыс. га, Программой не предусматривалось.
Следовательно, средства краевого бюджета в сумме 116,1 тыс. рублей, предусмотренные на программные мероприятия, Министерством направлены на цели, не предусмотренные программными мероприятиями, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Необходимо отметить, что только в 2007 году распоряжением Правительства Ставропольского края от 13.04.2007 № 108-рп «О мерах по реализации Закона Ставропольского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае» Министерству поручено:
- рассмотреть совместно с министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края и министерством имущественных отношений Ставропольского края предложения о консервации земель в течение двух месяцев со дня их поступления;
- обеспечить подготовку проектов правовых актов Правительства Ставропольского края о консервации земель в течение двух месяцев со дня рассмотрения предложения о консервации земель.
Кроме того, только в 2007 году с ООО НПАП «Меридиан +» Министерством заключен государственный контракт от 09.07.2007 № 78 на разработку методических рекомендаций по проведению инвентаризации земель, подлежащих консервации в Ставропольском крае.
Следовательно, на момент размещения заказа на проведение инвентаризации земель, подлежащих консервации в Изобильненском районе, нормативная правовая и методологическая базы для проведения данного вида работ отсутствовали.
Согласно представленных Министерством пояснений, результаты проведенного мониторинга земель, подверженных эрозии, при разработке проектов противоэрозийных мероприятий для сельхозпредприятий края в 2007-2009 годах практического применения не нашли.
Таким образом, несмотря на то, что выполненные работы по мониторингу земель, подверженных эрозии, проведенные в 2006 году, в последующем не были востребованы, Министерством продолжалось финансирование данных мероприятий в 2007 и 2008 годах.
В итоге, бюджетные средства в сумме 919,5 тыс. рублей (2007 – 562,0 тыс. рублей, 2008 – 357,5 тыс. рублей) использованы Министерством неэффективно, что является несоблюдением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На реализацию мероприятий Программы по совершенствованию законодательной и другой нормативной базы мониторинга плодородия земель Министерством за проверяемый период направлено 529,8 тыс. рублей, которые Министерством использовались неэффективно.
Так, в 2006 году Министерством с ФГУ ГЦАС «Ставропольский» заключен государственный контракт от 06.07.2006 № 09-15/17 на сумму 194,9 тыс. рублей. Техническим заданием определено разработать проект закона Ставропольского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ставропольского края».
Согласно акту сдачи-приемки и накладной от 14.11.2006 проект указанного закона представлен Министерству в одном экземпляре на бумажном и электронном носителе. В соответствии с государственным контрактом работы Министерством оплачены полностью.
Следует отметить, что Государственной Думой Ставропольского края 27 апреля 2006 года был принят Закон Ставропольского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ставропольского края», подписанный Губернатором Ставропольского края 15 мая 2006 года.
Таким образом, разработка проекта закона Ставропольского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ставропольского края» на момент размещения заказа на оказание услуг для государственных нужд Ставропольского края и заключение в июле 2006 года государственного контракта, не требовалась.
В результате, средства краевого бюджета в сумме 194,9 тыс. рублей использованы Министерством с несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В 2007 году на проведение работ по совершенствованию законодательной и другой нормативной базы мониторинга плодородия земель Министерством с ФГУ ГЦАС «Ставропольский» заключен государственный контракт от 03.07.2007 № 66 на сумму 194,9 тыс. рублей.
Техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью данного государственного контракта, определено разработать проект Правил трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края.
По завершении работ требовалось выдать в одном экземпляре на бумажном или электронном носителе проект Правил трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края.
Согласно акту сдачи-приемки от 18.07.2007 № 1 выполненные ФГУ ГЦАС «Ставропольский» работы приняты Министерством и оплачены.
Следует учесть, что согласно представленным Министерством пояснениям, из-за несоответствия проекта Правил трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края федеральному законодательству, данные правила до настоящего времени (более 2-х лет) не утверждены.
В результате, средства краевого бюджета в сумме 194,9 тыс. рублей использованы Министерством с несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На выполнение работ по совершенствованию законодательной и другой нормативной базы мониторинга плодородия земель в 2008 году Министерством с ОАО «СтавропольНИИгипрозем» заключен государственный контракт от 15.08.2008 № 150 на сумму 140,0 тыс. рублей.
Государственным контрактом определено разработать региональные методические рекомендации по инвентаризации лесных насаждений различного целевого назначения в Ставропольском крае, предусматривающие уточнение их площадей, объективную оценку состояния для разработки долгосрочной «Программы лесомелиоративных работ в Ставропольском крае». По завершении работ ОАО «СтавропольНИИгипрозем» обязан был предоставить в переплетенном виде 100 экземпляров методических рекомендаций по инвентаризации полезащитных, противоэрозийных и пастбищных лесных насаждений в Ставропольском крае и на электронном носителе.
Согласно актам сдачи-приемки и накладной от 28.11.2008 выполненные работы Министерством приняты и оплачены в соответствии с государственным контрактом.
В тоже время, согласно представленным Министерством пояснениям, методические рекомендации до настоящего времени Министерством в практической работе не применены.
В результате, средства краевого бюджета в сумме 140,0 тыс. рублей Министерством израсходованы неэффективно, что является несоблюдением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Также, ежегодно получаемые в течение трех лет (2006-2008 годы) результаты по проведению мониторинга земель, подверженных подтоплению, переувлажнению и заболачиванию, на проведение которого Министерством израсходовано 6 806,0 тыс. рублей и материалы по оценке баланса гумуса и питательных элементов – 2 644,6 тыс. рублей, Министерством в практической работе до настоящего времени не применены.
Таким образом, средства краевого бюджета в сумме 9 450,6 тыс. рублей для данных видов работ Министерством израсходованы неэффективно, что является несоблюдением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с паспортом Программы одним из основных мероприятий, непосредственно направленным на повышение плодородия сельскохозяйственных земель, являлось проведение агролесомелиоративных работ, включая проектирование.
Согласно пункту 4.2.1. Программы планировалось создать новых полезащитных, противоэрозионных и пастбищезащитных лесных насаждений на площади 2,3 тыс. га, провести рубки ухода в старо-возрастных полезащитных, противоэрозийных и пастбищезащитных лесных насаждениях на площади 5,0 тыс. га.
Однако программные цели по запланированным объемам агролесомелиоративных работ Министерством не выполнены.
Фактически создано новых полезащитных, противоэрозионных и пастбищезащитных лесных насаждений на площади 0,932 тыс. га, рубки ухода в старо-возрастных полезащитных, противоэрозийных и пастбищезащитных лесных насаждениях проведены на площади 1,024 тыс. га, что составляет соответственно 40,5 процентов и 20,5 процентов к запланированным объемам.
За проверяемый период объем финансирования из краевого бюджета на проведение агролесомелиоративных работ, включая проектирование, составил 62 269,7 тыс. рублей.
В 2006-2007 годах на выполнение данного вида работ Министерством заключались государственные контракты. В 2008 году в связи с внесением изменений в Программу выплачивались субсидии сельскохозяйственным организациям края.
В 2006 году со ссылкой на статью 55 Федерального закона № 94-ФЗ Министерством на выполнение агролесомелиоративных работ заключено 65 государственных контрактов с 19 государственными учреждениями лесхозами Ставропольского края на общую сумму 21 957,5 тыс. рублей. Работы по выполнению агролесомелиоративных работ приняты и оплачены Министерством в полном объеме.
Также, в 2006 году по обращению Министерства (письмо от 04.09.2006 № 11-32/2330) Комитетом проведен открытый конкурс № 191/1 на право заключения государственных контрактов на поставку в 2006 году техники, автотранспорта и оборудования для государственных нужд Ставропольского края для обеспечения выполнения мероприятий Программы.
Извещением о проведении открытого конкурса и конкурсной документацией определено девять наименований товара: трактор гусеничный ДТ-75, трактор колесный универсально-пропашной МТЗ-82.1, УАЗ 3909/390902, УАЗ 39094, ГАЗ-САЗ -3507-01, плуг навесной ПН-3-35, культиватор навесной КПС-4, борона БДН-2,6, прицеп тракторный 2ПТС-4, в общем количестве 18 единиц стоимостью 4 636,0 тыс. рублей.
По результатам открытого конкурса Министерством с ООО фирмой «Дварис» заключен государственный контракт от 22.11.2006 № 1-24/1Т на сумму 816,0 тыс. рублей на поставку двух автотранспортных средств марки ГАЗ-САЗ-3507- 01 выпуска 2006 года.
Следует отметить, что выделение средств из краевого бюджета на приобретение автотранспортных средств и иной сельскохозяйственной техники и навесного оборудования Перечнем основных мероприятий и прогнозируемых объемов финансирования Программы и сметой доходов и расходов на 2006 год не предусматривалось.
Разделом 6 «Механизм реализации Программы» определено, что работы по реализации мероприятий программы выполняются на основании договорных отношений, оформленных между Министерством и исполнителями отдельных мероприятий, определение которых производится на конкурсной основе.
В ходе проведенных встречных проверок в Комитете и подрядных организациях установлено, что конкурсной документацией и государственными контрактами проведение всех мероприятий Программы осуществляется подрядчиками своим иждивением (из своих материалов, своими силами и средствами).
Следовательно, для выполнения работ по реализации мероприятий Программы приобретение транспортных средств Министерством не требовалось.
Приобретенные транспортные средства, за счет средств Программы, распоряжением министерства имущественных отношений Ставропольского края от 19.03.2007 № 143, переданы государственным учреждениям Ставропольского края «Ставропольский лесхоз» и «Бештаугорский лесхоз», которые не являются подведомственными Министерству.
Таким образом, в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, средства краевого бюджета в сумме 816,0 тыс. рублей Министерством израсходованы на цели, не предусмотренные Перечнем основных мероприятий и прогнозируемых объемов финансирования Программы (приложение 1 Программы), что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.
На выполнение агролесомелиоративных работ в 2007 году, в соответствии с частью 9 статьи 55 Федерального закона № 94-ФЗ, Министерством с ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» заключен государственный контракт от 29.06.2007 № 64 на сумму 20 095,5 тыс. рублей.
В ходе встречной проверки ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» установлено, что для выполнения агролесомелиоративных работ ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» привлекались субподрядчики – лесхозы края, с которыми заключено 70 государственных контрактов.
Согласно пункту 2.2.6. государственных контрактов лесхозы в соответствии со статьей 706 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещают ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» расходы на оказываемые им услуги генподрядчика в размере до 4 процентов сметной стоимости одновременно и пропорционально объемам выполненных работ.
Стоимость услуг, оплаченных лесхозами ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР», составила 620,8 тыс. рублей, тогда как при выполнении работ непосредственно лесхозами данные средства могли быть использованы не на оплату услуг посреднической организации, а для выполнения агролесомелиоративных работ.
Оплата по государственному контракту произведена Министерством в полном объеме согласно актам о приемке выполненных работ, счетам-фактурам и справкам о стоимости выполненных работ в сумме 20 095,5 тыс. рублей.
При этом следует отметить, что ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» предоставляло в Министерство акты о приемке выполненных работ, которые фактически осуществлялись лесхозами до заключения с ними государственных контрактов и соответственно до заключения государственного контракта с Министерством.
Так, работы в СХА «Родина» Апанасенковского района, согласно акту о приемке выполненных работ от 05.09.2007 № 1 на сумму 577,0 тыс. рублей, представленному ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» в Министерство, проведены в период с 15.08.2007 по 05.09.2007. Фактически работы выполнены ГУ СК «Дивенский лесхоз» в СХА «Родина» Апанасенковского района в период с 20.04.2007 по 10.07.2007, тогда как государственный контракт с лесхозом заключен 09.07.2007, с Министерством – 29.06.2007 года.
Аналогично, ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» представлено в Министерство 15 актов по работам, выполненным до заключения контрактов государственными учреждениями «Дивенский лесхоз» и «Ипатовский лесхоз» в следующих хозяйствах: СПК «Красный Маныч», СПК «Степной Маяк» Туркменского района, СПК «Дружба», СПК ПЗ «Айгурский» Апанасенковского района, ООО «Добровольное», СПК «Кировский», ООО ПЗ «Советское Руно, СПК ПЗ «Вторая пятилетка» Ипатовского района на общую сумму 1 378,2 тыс. рублей.
Таким образом, принятие и оплата Министерством работ, фактически выполненных лесхозами до заключения с ними государственных контрактов и соответственно до заключения государственного контракта с Министерством, свидетельствует о несоблюдении принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в сумме 1 955,2 тыс. рублей.
В соответствии со статьей 16 Закона Ставропольского края от 15.05.2006 № 31-кз «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае» физические и юридические лица в границах землепользования, которых имеются защитные лесные насаждения, обязаны содержать их в надлежащем состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения.
В ходе встречной проверки ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» установлено, что по агролесомелиоративным работам отдельные акты выполненных работ подписаны только начальниками управлений сельского хозяйства муниципальных районов, тогда как согласно пункту 4.3. государственных контрактов акты должны быть согласованы с хозяйствами-землепользователями.
Так, согласно актам выполненных работ по государственным контрактам от 25.07.2007 № 152, 153, 154 с ГУ СК «Ессентукский лесхоз» на общую сумму 768,0 тыс. рублей и от 10.07.2007 № 121 с ГУ СК «Кировский лесхоз» на сумму 644,0 тыс. рублей, агролесомелиоративные работы выполнялись на землях сельскохозяйственных предприятий: ОАО «Ессентукский», СПК «Дружба» Предгорного района, ООО «АПК Куршава Андроповского района, СХА «Нива» и ОАО «Коммаяк» Кировского района. Однако акты выполненных работ с данными хозяйствами не согласованы.
Кроме того, при заключении государственных контрактов с ГУ СК «Ставропольский лесхоз» на выполнение агролесомелиоративных работ вдоль трасс автомобильных дорог Р – 269 на участках Ставрополь-Донское (госконтракт от 25.07.2007 № 166) и Р – 154 на участках Ставрополь-Невинномысск и Ставрополь-Грачевка (госконтракт от 25.07.2007 № 168) на сумму 492,0 тыс. рублей, не определено хозяйство-землепользователь.
В итоге, отсутствие согласования актов выполненных работ (подтверждения выполненных работ) хозяйствами – землепользователями в нарушение пункта 4.3. государственных контрактов, повлекло несоблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса, в сумме 1 904,0 тыс. рублей.
Рабочим проектом, разработанным ООО «Ставропольземком» и утвержденным Министерством в 2007 году, реконструкция защитных лесных насаждений на территории полигона «Агроландшафт» СНИИСХ ОПХ «Михайловское» Шпаковского района предусмотрена на площади 13 га. Целевым назначением настоящего проекта явилась реконструкция древесно-кустарниковых насаждений в системе экологического каркаса экспериментального полигона СНИИСХ «Агроландшафт», посадка полифункциональных насаждений в вариантах, рекомендуемых Всероссийским научно-исследовательским институтом агролесомелиорации для широкого внедрения, с целью проверки их эффективности и в качестве демонстрационных лесомелиоративных объектов.
Фактически работы выполнялись только в 2007 году на площади 2,11 га, то есть на территории в шесть раз меньше запланированной. Посадку новых лесных насаждений осуществлял ГУ СК «Ставропольский лесхоз» согласно государственному контракту от 24.09.2007 № 170, заключенному с ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР».
Кроме того, работы по выполнению реконструкции защитных лесных насаждений на территории экспериментального полигона «Агроландшафт» СНИИСХ ОПХ «Михайловское» Шпаковского района не соответствуют целям и задачам Программы, так как не относятся к лесомелиоративным работам по созданию и реконструкции полезащитных, противоэрозионных и пастбищезащитных лесных насаждений. Данный вид работ носит научный, экспериментальный характер.
В результате, Министерством приняты и оплачены работы, не предусмотренные Программой, на сумму 1 460,0 тыс. рублей по реконструкции защитных лесных насаждений на территории экспериментального полигона «Агроландшафт» СНИИСХ ОПХ «Михайловское» Шпаковского района, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
За проверяемый период на проектно - изыскательские работы с разработкой проектно-сметной документации по изготовлению рабочих проектов создания новых защитных лесных насаждений и проведения рубок ухода в существующих защитных лесных насаждениях направлено 5 959,7 тыс. рублей.
В 2006-2007 годах по итогам запроса котировок и результатам открытых конкурсов на выполнение работ по разработке проектов Министерством заключались государственные контракты с подрядчиком ООО «Ставропольземком». В 2008 году в связи с внесением изменений в Программу выплачивались субсидии на возмещение части затрат, связанных с изготовлением проектно-сметной документации, непосредственно сельскохозяйственным организациям края.
На выполнение проектно-изыскательских работ Министерством с ООО «Ставропольземком» заключено пять государственных контрактов на сумму 3 393,2 тыс. рублей.
В ходе встречной проверки ООО «Ставропольземком» установлено, что в 2007 году по результатам открытого конкурса № 208/8 (лот № 16) на выполнение проектно-изыскательских работ с разработкой проектно-сметной документации Министерством с ООО «Ставропольземком» заключен государственный контракт от 27.06.2007 № 62 на сумму 2 314,2 тыс. рублей. Срок выполнения работ – до 15 декабря 2007 года.
Дополнительным соглашением от 23.08.2007 цена контракта увеличена до 2 430,0 тыс. рублей за счет увеличения объемов работ.
В соответствии с представленными ООО «Ставропольземком» актами сдачи-приемки проектных (изыскательских) работ по данному государственному контракту, работы выполнены и предъявлены к оплате Министерству на сумму 2 430,0 тыс. рублей. Министерством оплата произведена в полном объеме. По завершении работ ООО «Ставропольземком» передало по накладным Министерству изготовленные рабочие проекты.
Техническим заданием государственного контракта, предусматривалось выполнение экспертизы рабочего проекта. Сметами на проектные (изыскательские) работы, являющимися приложением к сводной смете государственного контракта, стоимость экспертизы установлена в размере 20 процентов от стоимости работ и составляет 385,7 тыс. рублей.
Однако, согласно актам сдачи-приемки проектных (изыскательских) работ, предъявленным Министерству к оплате, экспертиза проектов ООО «Ставропольземком» не проводилась.
Таким образом, краевые средства в сумме 385,7 тыс. рублей Министерством израсходованы неэффективно, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В 2008 году оплата агролесомелиоративных работ, включая проектирование, осуществлялась Министерством, в соответствии с Порядком предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат, связанных с созданием новых защитных лесных насаждений и уходными работами за ними до ввода их в эксплуатацию, реконструкцией и рубками ухода в старовозрастных защитных лесных насаждениях, с учетом затрат, связанных с изготовлением проектно-сметной документации (далее – Порядок), утвержденным постановлением Правительства Ставропольского края от 18.06.2008 № 96-п, а также приказом Министерства от 23.07.2008 № 188.
Согласно представленным документам, сумма выплаченных субсидий сельскохозяйственным организациям по изготовлению проектно-сметной документации составила 2 566,5 тыс. рублей или 16,0 процентов от общей суммы выплаченных субсидий в 2008 году по агролесомелиоративным работам (с учетом кредиторской задолженности).
Работы по изготовлению проектно-сметной документации выполняли ООО «Ставропольземком» и ООО «СтавропольЛесПроект». Всего по заключенным и оплаченным договорам исполнителями изготовлено 20 рабочих проектов.
Однако, по 12 изготовленным проектам на сумму 1 485,7 тыс. рублей агролесомелиоративные работы (посадка новых полезащитных лесных насаждений, уходные работы во вновь созданных, но не введенных в эксплуатацию лесных насаждений) не проводились.
Невостребованными остались и рабочие проекты, изготовленные и оплаченные Министерством в 2007 году на сумму 1 326,2 тыс. рублей, по которым так же не проводились работы в проверяемом периоде.
В итоге, бюджетные средства на изготовление проектно-сметной документации по созданию новых защитных лесных насаждений и проведения рубок ухода в существующих защитных лесных насаждениях в сумме 2 811,9 тыс. рублей, по которой на момент проверки не проводились агролесомелиоративные работы, Министерством израсходованы неэффективно, что является несоблюдением принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В 2008 году в соответствии с Порядком, субсидии предоставлялись юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории края, входящим в систему агропромышленного комплекса Ставропольского края, в границах землепользования которых находятся защитные лесные насаждения, представляющим периодическую и бухгалтерскую отчетность в Министерство. Субсидии выплачивались в размере 90 процентов от стоимости выполненных работ.
Министерством приняты от сельскохозяйственных организаций края подтверждающие документы о выплате субсидий на сумму 16 007,5 тыс. рублей, оплата по которым произведена в 2008 году частично в сумме 7 981,9 тыс. рублей. По состоянию на 01.01.2009 у Министерства числилась кредиторская задолженность по выплате субсидий в размере 8 025,5 тыс. рублей, которая полностью оплачена в 2009 году.
С целью установления достоверности представленных в Министерство сельхозорганизациями края документов для получения субсидий из краевого бюджета, проведена встречная проверка в ООО «СтавропольЛесПроект» по вопросу выполнения обществом в 2008 году агролесомелиоративных работ, включая проектирование.
В ходе проверки установлено, что для проведения работ по посадке новых лесных насаждений на общей площади 19,33 га на территориях ОАО «Урожайное», СПК колхоз «Родина», СПА колхоз им. Ворошилова Новоалександровского района, ООО «СтавропольЛесПроект» заключило договор от 01.10.2008 № 1 на сумму 140,0 тыс. рублей с индивидуальным предпринимателем Радченко Виктором Ивановичем.
Согласно акту о приемке выполненных работ от 03.12.2008 № 1 (форма № КС-2), работы выполнены на площади 19,33 га в сумме 140,0 тыс. рублей за период с 06.11.2008 по 03.12.2008 года.
Тогда как, согласно актам о приемке выполненных работ по форме № КС-2, представленным сельскохозяйственными организациями в Министерство и подписанным руководителями хозяйств и генеральным директором ООО «СтавропольЛесПроект», работы по посадке новых лесных насаждений выполнялись раньше, в период с 01.10.2008 по 10.11.2008.
Таким образом, несоответствие сроков выполнения работ свидетельствует о недостоверности предоставленных документов для выплаты субсидий и отсутствия должного контроля со стороны Министерства.
Следует отметить, что пунктом 5 Порядка, предусмотрено, что субсидии предоставляются получателям при условии выполнения работ специализированными в области лесного хозяйства организациями.
В 2008 году агролесомелиоративные работы сельскохозяйственным организациям выполняли лесхозы края и ООО «СтавропольЛесПроект». Из-за отсутствия основных средств (техники) и численности рабочих, общество привлекло к исполнению агролесомелиоративных работ индивидуального предпринимателя Радченко Виктора Ивановича.
Следовательно, в нарушение условий Порядка, Министерством выплачены субсидии сельскохозяйственным организациям, в которых работы проводились не специализированными организациями в области лесного хозяйства.
Также в нарушение Порядка, выплачены субсидии КФХ «Темп» Труновского района, ООО МФПО «Курсавское» Андроповского района, не предоставлявшим в Министерство бухгалтерскую отчетность, что свидетельствует об отсутствии должного контроля со стороны Министерства за ходом выполнения условий выплаты субсидий.
Одним из программных мероприятий являлось дистанционное зондирование земель. За период реализации Программы из краевого бюджета на данное мероприятие направлено 7 105,0 тыс. рублей.
Согласно мероприятиям, утвержденным Программой, дистанционное зондирование земель проводится путем наблюдений с космических аппаратов. Аэрофотосъемка проводится с использованием аэрофотолаборатории на базе самолетов АН-2, АН-30. Дешифрирование полученной информации осуществлялось наземными методами по тестовым участкам и объектам определенным государственным заказчиком при заключении контрактов. К тестовым участкам отнесены Левокумский, Апанасенковский, Ипатовский, Шпаковский, Петровский, Александровский, Советский районы.
Проведение дистанционного зондирования земель осуществлялось для решения следующих задач агропромышленного комплекса:
- определение состояния посевов;
- определение структуры посевных площадей (тестовые участки);
- определение состояния паров (тестовые участки);
- определение пожаров на территории края;
- мониторинг снежного покрова (территория края);
- определение площади переувлажненных и заболоченных земель;
- выявление неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;
- вычисление площади земель, подверженных опустыванию.
В ходе проверки установлено, что на выполнение работ по дистанционному зондированию земель Ставропольского края в 2006 и 2007 годах Министерством с ФГУ ГЦАС «Ставропольский» заключены государственные контракты от 30.05.2006 № 09-15/11 на сумму 3 000,0 тыс. рублей и от 04.07.2007 № 69 на сумму 2 400,0 тыс. рублей.
Отчетным документом проведенных работ являлся общий отчет с картами на бумажных и электронных носителях по каждой из перечисленных задач.
Согласно первичным бухгалтерским документам и данным Главной книги за 2006 и 2007 годы установлено, что Министерством принят акт сдачи-приемки от 30.05.2006 № 1 на сумму 1 300,0 тыс. рублей или 44 % стоимости государственного контракта от 30.05.2006 № 09-15/11, по которому работы фактически производились позже.
Кроме того, согласно представленным в Министерство актам сдачи-приемки в 2006 году на общую сумму 3 000,0 тыс. рублей установлен факт не подтвержденных расходов ФГУ ГЦАС «Ставропольский» в сумме 56,7 тыс. рублей.
При проверке первичных учетных документов по выполнению работ дистанционного зондирования земель Ставропольского края в 2007 году установлено, что по представленным в Министерство актам сдачи-приемки за 2007 год на общую сумму 2 400,0 тыс. рублей не подтверждены расходы ФГУ ГЦАС «Ставропольский» по проведению первого этапа – космической съемки сельскохозяйственных угодий Ставропольского края на 154,8 тыс. рублей.
В соответствии с государственными контрактами Министерством оплата произведена полностью в сумме 3 000,0 тыс. рублей и 2 400,0 тыс. рублей по представленным ФГУ ГЦАС «Ставропольский» актам сдачи-приемки выполненных работ.
В 2008 году для выполнения работ по дистанционному зондированию земель Министерством заключен государственный контракт от 15.08.2008 № 139 на сумму 1 704,8 тыс. рублей с ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция».
Следует отметить, что начальная (максимальная) цена контракта, предложенная Министерством Комитету по проведению открытого конкурса № 068/4 (лот 1) на выполнение работ по мониторингу почвенного покрова составляла 3 000,0 тыс. рублей или в 1,9 раза выше цены предложенной и заключенной государственным контрактом ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция».
К проверке представлены акты сдачи-приемки выполненных работ в 2008 году по проведению дистанционного зондирования земель Ставропольского края на общую сумму 1 704,8 тыс. рублей, в том числе;
- от 22.10.2008 № 1 на сумму 761,4 тыс. рублей;
- от 19.11.2008 № 2 на сумму 943,4 тыс. рублей.
Вместе с актами представлен отчет дистанционного зондирования земель Ставропольского края в 2008 году на электронном и бумажном носителях.
В то же время не представлены полевые журналы, ведомости отбора проб, журналы лабораторных исследований и другие первичные документы, подтверждающие факт осуществления подготовительных, полевых, лабораторных работ.
ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» не имеет своей производственной базы и для выполнения работ по проведению космической съемки, проведению лабораторных анализов образцов почв и воды, растительности и других исследований необходимо было привлечь субподрядчиков.
Однако договоры с субподрядными организациями и другие документы, подтверждающие выполнение работ, к проверке не представлены.
Отсутствие вышеуказанных документов, ставит под сомнение факт выполнения работ в полном объеме ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» по дистанционному зондированию земель.
Это подтверждается данными отчета по дистанционному зондированию земель Ставропольского края в 2008 году, которые переданы Министерству по накладной от 19.11.2008 № 1/ 139 ООО НПП «Наука. Практика. Коммерция» на бумажном и электронном (диск) носителях в одном экземпляре.
Так, например, в таблице № 2 «Оценка структуры посевов» оценка проводилась по космическим снимкам Левокумского, Апанасенковского, Ипатовского, Шпаковского, Петровского, Александровского, Советского районов. Структура посевов определена в указанных районах на территории всех СХП и КФХ. Однако космическими снимками и проведением их дешифрирования невозможно установить структуру посевов в границах всех СХП и КФХ района, что говорит о недостоверности отчетных данных.
Министерством при приемке актов сдачи-приемки выполненных работ, окончательных отчетов и выходных материалов не осуществлялся контроль по их достоверности.
Условиями государственного контракта от 15.08.2008 № 139 изначально не предусматривалось проведение контроля со стороны заказчика при приемке выполненных работ по дистанционному зондированию земель Ставропольского края, что давало возможность подрядчику исполнять работы некачественно и не в полном объеме.
Таким образом, в результате отсутствия должного контроля, Министерством приняты и оплачены предъявленные подрядчиками акты сдачи-приемки работ на общую сумму 1 916,3 тыс. рублей, в то время как фактическое выполнение этих работ документально не подтверждено.
Следует отметить, что в нарушение условий исполнения государственных контрактов подрядными организациями, выполнявшими работы по реализации мероприятий Программы, допускалось представление Министерству результатов позже установленных сроков. При этом Министерством меры гражданско-правовой ответственности, предусмотренные государственными контрактами, к исполнителям не применялись.
В результате неприменения Министерством к исполнителям штрафных санкций, сумма не взысканной пени составила 4,3 тыс. рублей.
4. Оценка эффективности реализации мероприятий ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы».
В соответствии с пунктом 8 Программы «Оценка эффективности реализации Программы», в результате проведения комплексных почвенно-агрохимических и лесомелиоративных мероприятий, ожидалось стабилизировать и повысить плодородие почв, защитить земельный фонд края от деградации, обеспечить устойчивое производство сельскохозяйственной продукции, увеличить количество рабочих мест в агропромышленном комплексе края.
От реализации программных мероприятий предполагалось получить экономический, экологический и социальный эффект, оказать государственную помощь сельским товаропроизводителям в сохранении и повышении плодородия земель, стабилизировать социально – экономическую ситуацию в Ставропольском крае.
В результате проведенного анализа оценки эффективности мероприятий Программы установлено, что запланированные Программой мероприятия в большей части напрямую не повлияли на повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, поскольку носили в основном информационный и научно-исследовательский характер.
Полученные результаты мониторинга плодородия земель и дистанционного зондирования земель на практике применяются не в полном объеме.
По агролесомелиоративным работам программные цели не достигнуты. Так, мероприятия по созданию новых защитных лесных насаждений выполнены на 40,5 процентов, по проведению рубок ухода в старовозрастных защитных лесных насаждениях лишь на 20,5 процентов.
В целом оценить Программу не представляется возможным, поскольку предусмотренная Паспортом оценка эффективности реализации Программы носит декларативный характер, отсутствуют методики расчета целевых индикаторов, показателей эффективности реализации программы.
Проверкой установлено, что средства краевого бюджета, направленные на программные мероприятия, использовались Министерством в основном неэффективно.
В соответствии со статьей 11 Закона СК от 15.05.2006 № 31-кз Министерство ежегодно в первом квартале представляет в Государственную Думу Ставропольского края доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, государственном регулировании и государственной поддержке воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения (далее - Доклад). При этом следует отметить систематическое повторение текста Доклада. Так, например, из года в год в разделе «Выводы и предложения по сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения» предлагается:
- в Министерстве создать систему ведомственного учета состояния плодородия почв и использования земель сельскохозяйственного назначения;
- Министерству для улучшения работы по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения в крае необходимо разработать современную региональную систему обеспечения повышения плодородия почв, сохранения земель сельскохозяйственного назначения;
- внести предложение об учреждении Красной книги почв Ставропольского края в целях учета и охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения почв.
Данный факт свидетельствует о формальном подходе к обобщению материалов для Доклада и его неактуальности.
Выводы:
1. На реализацию Программы в 2006-2008 годах из бюджета Ставропольского края направлено 139 598,1 тыс. рублей (стр. 5 отчета).
При планировании программных мероприятий Министерством более 50 процентов средств краевого бюджета направлено не на выполнение практических мероприятий по повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а на проведение мониторинга плодородия земель и дистанционное зондирование земель, которые носят информационный и научно-исследовательский характер (стр. 9).
Конечные результаты по целевым показателям ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы» не достигнуты.
2. При размещении заказов для государственных нужд Министерством в 2006-2008 годах не в полном объеме исполнялись требования Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», направленного на эффективное использование бюджетных средств, совершенствование деятельности органов государственной власти, развития добросовестной конкуренции в сфере размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
При этом в нарушение требований части 1 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Министерством государственные заказы на оказание услуг для государственных нужд размещались под уже выполненные работы заранее известной организацией.
В результате, несоблюдения требований данного закона Министерством допущены нарушения на сумму 7 418,2 тыс. рублей (стр. 5-8).
3. Министерством изначально условиями государственных контрактов не предусматривалось проведение контроля со стороны заказчика при приемке выполненных работ по мероприятиям Программы, что давало возможность подрядчикам исполнять работы некачественно и не в полном объеме.
4. В нарушение пункта 3.2. Порядка разработки и реализации краевых целевых и ведомственных программ, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 11.02.2005 № 57, Министерством корректировка Программы в связи с уменьшением бюджетных назначений в 2008 году не осуществлялась (стр. 5).
5. Из-за отсутствия экономически обоснованных расчетов при формировании начальной (максимальной) цены государственных контрактов в 2008 году, Министерством по государственным контрактам начальная цена завышалась практически вдвое по сравнению с ценой выполняемых работ, на которые заключались государственные контракты (стр. 30).
6. В нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, средства краевого бюджета в сумме 816,0 тыс. рублей Министерством израсходованы на цели, не предусмотренные объемами финансирования Программы, что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств (стр. 24).
7. В нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерством не соблюдался принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. В результате, при реализации мероприятий Программы, неэффективное использование Министерством средств бюджета Ставропольского края составило 21 888,5 тыс. рублей, в том числе:
1) 1 681,0 тыс. рублей, принятые и оплаченные Министерством фактически не выполненные подрядчиками отдельные виды работ по агроэкологическому мониторингу загрязнения земель (480,1 тыс. рублей), мониторингу земель, подверженных засолению (883,2 тыс. рублей), мониторингу состояния сенокосов и пастбищ (317,7 тыс. рублей), которые предусматривались контрактами (стр. 16-19);
2) 10 370,1 тыс. рублей, направленные на выполнение работ по мониторингу земель, подверженных подтоплению, переувлажнению, заболачиванию и эрозии, на оценку баланса гумуса и питательных элементов, результаты которых полученные в течение трех лет (2006-2008 годы) до настоящего времени Министерством в практической работе не применяются (стр. 20-22);
3) 674,7 тыс. рублей, израсходованные в результате заключения дополнительного соглашения на увеличение объемов работ по сплошному почвенно-агрохимическому обследованию на площади 20,1 тыс. га в двух хозяйствах, ранее не оговоренных государственным контрактом от 12.07.2006 № 09-15/18 (стр. 6);
4) 529,8 тыс. рублей, безосновательно направленные на оплату работ по совершенствованию законодательной и другой нормативной базы мониторинга плодородия:
- в июле 2006 года Министерством заключен государственный контракт на сумму 194,9 тыс. рублей на разработку проекта закона «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ставропольского края», при наличии Закона Ставропольского края от 15.05.2006 № 31-кз (стр.21);
- в 2007 году Министерством от подрядной организации принят проект Правил трансформации сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края, который противоречит федеральному законодательству (194,9 тыс. рублей) (стр. 21);
- разработанные в 2008 году методические рекомендации до настоящего времени Министерством на практике не применены (140,0 тыс. рублей) (стр. 22);
5) 116,1 тыс. рублей, направленные на проведение инвентаризации земель, подлежащих консервации в Изобильненском районе на площади 193,5 тыс. га, что программными мероприятиями не предусматривалось (стр. 20);
6) 1 955,2 тыс. рублей, за принятые и оплаченные Министерством работы, фактически выполненные лесхозами до заключения с ними ГУП СК «Ставропольский ЦГМПР» государственных контрактов и соответственно до заключения государственного контракта Министерством с данным предприятием (стр. 25);
7) 1 904,0 тыс. рублей, направленные в нарушение условий государственных контрактов на оплату актов выполненных работ при отсутствии согласования (подтверждения выполнения работ) с хозяйствами-землепользова-телями (стр. 26);
8) 1 460,0 тыс. рублей, израсходованные на выполнение работ по реконструкции защитных лесных насаждений на территории экспериментального полигона «Агроландшафт» СНИИСХ ОПХ «Михайловское» Шпаковского района, которые не соответствуют целям и задачам Программы и носят научный, экспериментальный характер (стр. 26);
9) 385,7 тыс. рублей, израсходованные на оплату предусмотренной государственным контрактом от 27.06.2007 № 62 экспертизы проектов по проектно-изыскательским работам ООО «Ставропольземком», которая фактически не проводилась (стр.27);
10) 2 811,9 тыс. рублей, за изготовление проектно-сметной документации по созданию новых защитных лесных насаждений и проведения рубок ухода в существующих защитных лесных насаждениях, по которой агролесомелиоративные работы не проводились (стр. 28).
8. В нарушение условий, предусмотренных Порядком, утвержденным постановлением Правительства Ставропольского края от 18.06.2008 № 96-п, Министерством выплачены субсидии сельскохозяйственным организациям, в которых работы проводились не специализированными организациями в области лесного хозяйства и не предоставляющими в Министерство бухгалтерскую отчетность, что свидетельствует об отсутствии должного контроля со стороны Министерства (стр. 29).
9. Непривлечение Министерством в соответствии с частью 11 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ к гражданско-правовой ответственности подрядных организаций, не выполнивших договорные обязательства в установленные государственными контрактами сроки, привело к недопоступлениям средств в бюджет Ставропольского края в размере 22,0 тыс. рублей (стр. 7, стр. 32).
10. В результате отсутствия должного контроля, Министерством приняты и оплачены акты сдачи-приемки работ на общую сумму 39 328,1 тыс. рублей, предъявленные подрядчиками, при этом фактическое выполнение работ документально не подтверждено (стр. 13-15, 31).
В итоге контрольным мероприятием установлены недостатки и нарушения действующего законодательства на общую сумму 69 472,8 тыс. рублей, в том числе:
- 816,0 тыс. рублей – нецелевое использование бюджетных средств;
- 21 888,5 тыс. рублей – неэффективное использование бюджетных средств;
- 7 418,2 тыс. рублей – размещение заказов для муниципальных нужд с нарушением норм Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- 39 328,1 тыс. рублей – оплата Министерством работ, выполнение которых подрядными организациями документально не подтверждено, что указывает на отсутствия надлежащего контроля со стороны Министерства;
- 22,0 тыс. рублей – не предъявленные штрафные санкции в виде пени к подрядным организациям при неисполнении ими договорных обязательств в срок.
Предложения
1. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия Губернатору Ставропольского края, в Государственную Думу Ставропольского края.
2. Министру сельского хозяйства Ставропольского края направить представление с предложениями:
- осуществлять надлежащий контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджета Ставропольского края, предоставляемых Министерству на выполнение его полномочий;
- соблюдать Порядок разработки и реализации краевых целевых и ведомственных программ, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 01.06.2009 № 149-п;
- при разработке ведомственных целевых программ координировать планируемые мероприятия с федеральными целевыми программами, при этом учитывать их целесообразность и практическое применение;
- для наиболее эффективного использования бюджетных средств, направляемых на реализацию мероприятий программ, при разработке краевых и ведомственных целевых программ применять обоснованные методы планирования мероприятий, учитывая их необходимость;
- не допускать нарушений действующего законодательства при проведении корректировок мероприятий либо объемов финансирования действующих краевых и ведомственных целевых программ;
- принимать соответствующие меры по привлечению к гражданско-правовой ответственности подрядных организаций, не выполняющих договорные обязательства в установленные государственными контрактами сроки;
- соблюдать при размещении заказов для государственных нужд требования Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который направлен на эффективное использование бюджетных средств, совершенствование деятельности органов государственной власти, развитие добросовестной конкуренции в сфере размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов;
- формировать начальную (максимальную) цену государственных контрактов на основании экономически обоснованных расчетов;
- предусматривать в условиях государственных контрактов осуществление со стороны заказчика контроля качества и объемов выполненных работ;
- обеспечить применение в практической работе материалов, полученных в ходе реализации ведомственной целевой программы «Повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае на 2006-2008 годы».
Аудитор Счетной палаты
Счетной палаты Ставропольского края А.С. Шевченко
Ставропольский край